上海民间组织发展调查与研究
一、上海民间组织发展的基本状况
非政府组织（NGO）是指按照一定的宗旨和系统建立起来的，具有民间性、公益性、自治性、志愿性、非营利性等特点的社会组织。由于各国在历史、文化和法律制度上的不同，对类似组织的称呼、内涵及外延的界定也存在较大差异。在我国，一般把非政府组织称之为民间组织，具体分为社会团体（简称“社团”）、民办非企业单位和基金会三大类。其中，社团分为学术性、行业性、专业性和联合性等四类；民办非企业单位分为教育事业、卫生事业、文化事业、科技事业、体育事业、劳动事业、民政事业、社会中介服务业、法律服务业等十类；基金会分为公募和非公募两类。为了便于区分，上海从我国国情出发，参照外交部和民政部相关文件精神，正考虑将境外在我国登记注册的相关组织统称为“非政府组织”，国内的相关组织统称为“民间组织”。
（一）上海民间组织的发展及分布概况
1.发展脉络
近代历史上，作为工商业中心城市和对外开放的商埠，上海民间组织曾相当活跃，其主要可分为三大类：一是举办慈善事业；二是从事行业和社会自治管理；三是办理城市公共事务，包括公共服务和由善举衍生而来的市政工程。伴随着城市经济发展，上海的商业会馆（公所）、同业公会十分发达，而总商会则成为上海工商界的代言人，作为本地社会公认的领导力量参加城市自治。至1949年，上海各类同业公会己有400多家，覆盖了全市工商各业，是确立和维护行业规范、处理和化解行业内矛盾、协调行业内外关系和促进行业发展的主导性组织。社会公共服务领域的民间组织，如互助会、救火会、育婴堂、善堂、慈善学堂、慈善医疗机构、会所、会馆等各类公益组织则散布在城市的各个角落。
1949年新中国成立后，我国逐步确立了中央集权的计划经济体制。上海与全国一样，原先的社会组织、中介组织、民间社团等逐渐消失，仅留下一些由中国共产党领导的羣众组织如工会、共青团、妇联、工商联以及民主党派组织等。随着经济政治迅速纳入高度政治化的轨道，上海的工会、共青团、妇联等羣众团体也逐渐演变为行政机关，工作人员实际上相当于国家干部，政治上权利和义务、个人的福利待遇等基本类似中国共产党和国家行政机关干部，那些仅有的社会团体和政党组织也逐步进入国家机关行政管理体系，成为行政色彩很强的部门。
20世纪70年代末中国改革开放以后，国家的政治、经济和社会面貌发生了根本性的变化，并为民间组织兴起与发展提供了基本条件和活动空间，人民羣众的结社意识不断增强，社会团体的数量大幅度增长。据统计，1981年上海已有各类社团633个，到1989年猛增至4300个；90年代以后社团经历了3次清理整顿，数量一度出现负增长，1999年全市社团数量下降为2636个。
从90年代末到21世纪初，市场化改革推动了整个社会的转型，而社会结构的变迁又促进了民间组织的发展，社团、行业协会和社区志愿组织等在内的各种类型民间组织不断趋于活跃。社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，使人们有了更多选择空间，物质和精神生活的自由程度大大提高，个性和特长得以发展。改革开放开阔了人们的眼界，泛政治化的氛围逐渐淡化，社会的宽容度大大提高；维护公众权益、公民自助和互助、参与社会、满足个人精神生活的愿望等要求，推进了各种民间组织的蓬勃发展。以人为本的理念得到推崇，尊重人的各项基本权益，关爱他人，尤其是重视弱势羣体的福利，维护其合法权益的自觉逐步成熟，为那些以社会服务为主要宗旨的志愿团体等民间组织拓展了广阔的活动空间。1999年以后，上海的民间组织以平均每年22.3%的幅度增长，平均每年增加800多个；到2005年底，全市的民间组织已有7227个；截止2006年3月，全市注册登记的民间组织更达到7657家（参见图一、图二）。而大量未登记的草根性民间组织，如社区羣众文体团队和网络虚拟社区等也相当活跃。
图一 上海注册登记民间组织构成比例图
图二 上海民间组织发展趋势图
2.分布状况
目前上海民间组织的具体数量和分布状况大致如下。
第一、社会团体。社团是按照会员共同意愿，开展非营利活动的会员制的社会组织，上海目前共约2878个，可细分行业性、专业性、学术性和联合性四类。行业性社团、行业协会或同业公会，主要是由生产领域内的企业组成的行业组织，如建筑材料行业协会、集成电路行业协会等，共有200个；专业性社团，是由各个领域的专业人员和专业组织的组织，如对外经济贸易企业协会、计划生育协会等，目前有1341个；学术性社团，主要指由专家、学者和科研人员组成的各类学会、研究会等，如房产经济学会、思想政治工作研究会等，有712个；联合性社团，主要是由不同社会地位的羣体或各类社团组成的联合体，如侨商会、工业经济联合会等，共625个（参见图三）。此外，另有民政部委托上海市管理的在沪全国性社团，如中国电子音响工业协会、中国港口协会等24个，占全国总数的1.4%；全国性社团分支、代表机构432个，占全国总数的6.6%。
对本地社团，上海的基本方针是：立足于优化结构，调整布局，突出重点，按需发展。对于那些有助于维护社会稳定、健全市场体系和规范市场秩序、能促进政府职能转变的组织，属于支柱型产业和新兴产业领域的行业协会等，给予更积极的培育和扶持，促进其多层次、高质量地发展。
第二，民办非企业单位。民办非企业单位是利用非国有资产举办的、从事非营利性社会管理和公共服务活动的民办事业单位，包括学校、医院、文化馆、科研中心、体育机构、职业培训机构、福利机构、评估服务机构、法律服务机构等10类。近年来，上海民办非企业单位增长较快，总数已达4281个，其中教育、民政、劳动类的占全市总数的83.67%。
对于民办非企业单位，上海的方针是：大力培育公益性、服务性民办非企业单位，重点发展居家生活料理、慈善救助、捐赠服务、促进就业、帮教矫治、戒毒等单位。
图三 上海市社团构成比例图
第三，基金会。基金会是以公益事业为目的，利用社会捐赠的资金和财产成立的非营利性法人组织。上海目前共68个，分为公募和非公募两类。68个基金会现有净资产总额31亿余元，分布在慈善、教育、老年事业、社会福利、文化与科技等领域。公募基金会，是可以面向公众募捐的基金会，如慈善基金会、文化发展基金会、老年基金会等，共46个；非公募基金会（国外也称私募基金会），是不得面向公众募捐的基金会，如吴孟超医学科技基金会、复旦大学教育发展基金会等，共22个。最近，上海以换发基金会登记证书为契机，重点培育非公募基金会，并对原有的基金会进行梳理，促进其规范发展。
此外，上海有相当数量未正式登记的民间组织，主要包括社区羣众文娱团队，约有1.6万余个，成员43万多以及学生社团、虚拟的网络社团。上海还有境外非政府组织687个，涉及美、日、澳等30多个国家。按现行规定，上述社会组织尚不具备登记条件，因而处于无统一部门登记、无统一力量管理、无统一章程规范的“三无”状态。
（二）上海民间组织发展的特点及其作用
在上海市委市政府培育发展与监督管理并重的工作方针指导下，目前上海的民间组织正稳步发展，在促进市场经济体系完善，履行行业管理职能，加强行业自律，解决贸易纠纷，保护环境生态，发展科教文化事业，化解社会矛盾和扶贫济困等方面都发挥了积极作用，成为激发社会活力，推进全面小康社会与和谐社会建设的一支重要力量。
1.上海民间组织发展的主要特点
第一，增长速度较快。从20世纪90年代末到2005年，上海的民间组织从2636家增加至7227家，增加了1.7倍。截止2006年3月，全市注册登记的民间组织已达7657家，自1999年以来平均每年以22.3%的幅度递增。其中民办非企业单位发展尤为迅速，1999年以来平均每年增加800多家，约占增量的93%。目前，全市各类社会团体2985家；民办非企业单位4606家；基金会66家（参见图三）。民政部委托上海管理的在沪全国性社团23家，全国性社团分支、代表机构432个。
第二，羣众团队活跃。社区羣众团队主要是指居民在社区范围内开展文化娱乐、健身休闲等兴趣活动，或从事公益性服务活动的羣众组织。目前，上海羣众团队已超过1.7万个，经常性参与的羣众超过44万人。羣众团队活动有“四多”：活动次数多、活动内容多、中老年人蔘加多、小型组织多。另外，羣众团队组织上一般都比较松散，大都无统一部门登记、无统一部门主管、无统一章程规范，处于“自我管理、自我服务、自我发展”状态，但其中的召集人和骨干对羣众有较强的影响力。
第三，涉外活动增多。上海从事涉外活动的民间组织主要集中在学术性社团、行业性协会和基金会中，总数近600家。其中学术性社团超过300家，行业性协会超过200家，基金会60多家。它们的主要对外活动是举办和参加涉外学术和经贸交流活动，接待境外来访及组织出境考察，为境外人士参与上海慈善和其他交流活动牵线搭桥，开展与国外的民间交流等。
第四，在沪境外非政府组织及活动增长迅速。据统计，目前上海活动较多的境外非政府组织近900家，涉及30个国家和地区。社会团体约400家，基金会60多家，民办非企业单位270多家，经商务部或其他部委批准的境外行业协会和经贸机构153家。正式登记的450多家，占50%多一点，其中在社团管理部门注册的32家，在工商部门登记的420多家，绝大部分为民办非企业单位（参见图四）。
图四 境外在沪非政府组织比例图
2.上海民间组织的主要作用
第一、有利科学决策。政府在进行公共事务决策的过程中，必须认真听取来自社会各方面的意见和建议，以确保公共行政决策的正确性，更好服务社会公众。在这方面，上海的民间组织正发挥重要作用。如上海一些专业性学术研究团体，正越来越多地承接市政府决策谘询研究项目，它们以专业性的研究为基础，为政府公共政策选择提供谘询和建议，逐渐扮演起政府智囊团的角色，推动了政府决策的科学化、民主化、制度化，成为影响政府决策的重要因素。
第二，推动政府改革。在20世纪90年代至21世纪初的政府改革中，政府的许多职能正逐步向民间组织转移。例如，上海行业协会就承接了许多过去由市政府承办和管理的事务，在行业准入、资格论证、行业发展规划和行业规范制定等方面，提供服务。行业协会等民间组织的发展，反过来也进一步促进了政府职能转变，在形成“小政府，大社会”方面发挥了重要的作用。
第三，繁荣公益事业。调查表明，民间组织在赈灾救灾、扶贫济困、帮助妇女儿童和老弱病残等大型公益社会活动方面，发挥了积极作用，产生了很好的社会影响。如上海慈善总会的救济灾民和慈善募捐，宋庆龄基金会的援助妇女儿童活动等。民间组织通过这些活动，增进了公众福利，增强了民众的信心和对社会的积极评价，也为自己树立了良好的社会形象。
第四，促进经济社会发展。民间组织在高科技产业、教育、福利事业和开拓就业渠道等方面，都开展了有效的活动，如上海民办科技研究会作为中介，为各类企业提供先进生产技术，促进技术市场发展，促进高科技研究成果进入市场并转化为生产能力和经济效益；上海各类民办学校，对全市的国民教育，特别是职业培训提供了新的资源；上海近年来民办福利院和社区服务组织的迅速发展，给全市社会服务业注入了新的活力，也创造了可观的就业机会。
（三）上海民间组织发展中存在的主要问题
上海民间组织发展也存在一些问题。首先是数量仍不足。上海民间组织的总数虽然已达7227个，相当于全国平均水平（大约每万人l.5个）的3倍多，但与日本每万人中近100个、美国每万人中大约60个相比，数量上的差距仍十分明显。而从民间组织数与总人口的比例看，德国是1∶75；英国是1∶250；日本是1∶260，而上海仅为1∶2352，平均每万人中仅5个左右，这方面差距更大。而更主要的差距，则是在发展的质量方面。
1.行政依赖性强
据有关部门对126家技术中介组织的调查，国有中介组织占2/3，其中隶属于政府主管部门的占39%。一些行业组织的影响范围仍局限于原先行政部门管辖的范围，不能产生全行业性的影响。如在上海工业行业中有六成的行业协会的会员单位集中在原先的国有、集体单位，协会成员覆盖本行业不到50%的协会组织占到36%。一方面，一些民间组织业务发展主要仍依靠政府部门的“权威”，实际上成为政府的办事机构，无形中在政府与企业、市场、社会之间构成一个新的管理层次；另一方面，一些政府主管部门把由自身衍生出来的行业组织当作获取收益的渠道。
2.人力资源、经费和政策不到位
调查显示，人力资源和经费不足，是限制民间组织能力提高、困扰民间组织发展的两大难题。民间组织要健康发展，需要更多的年轻人，特别是高学历者加盟。近年来，民间组织工作人员结构老化现象虽有所改善，但年轻人、高学历者仍严重不足。不少民间组织社会地位尚未确立，缺乏稳定的支持羣体和收入来源，不得不依赖于直接或间接的政府补贴。由于政府对民间组织的政策仍不十分明确。如在国外，民间组织的非营利性，使其可以享有免于税收的优惠政策，而目前国内对此依然比较含糊，许多民办非企业单位吸纳了不少“4050”人员再就业，却不能享有免税政策的优惠。
3.运作方式不规范
民间组织的发展需要加强制度建设，健全组织体系、工作规则和工作程序，完善内部治理。但在实际发展中，由于获取资源的能力相对有限，一些民间组织一定程度上仍存在作坊式的操作方式。由于制度不完善、自律机制不健全，带来了不少问题。如有的鉴证监督类中介机构一味迎合委托人要求，有章不循；有的商务谘询类中介机构不按规定标准收费，在财务管理中不执行有关规定等等。一些中介行业至今还未建立起本行业的信息档案，虚假验资报告、审计报告等时有出现。
4.法制建设不完善
从法制建设看，我国虽然有社团管理条例，对部分中介组织，如律师、会计师等制定了法律法规，但从总体上讲，关于民间组织的法制建设滞后，不能适应发展的要求，至今尚无一部关于民间组织整体发展的法规条例，部分现行的中介组织暂行条例也需要不断修改、完善。如《中华人民共和国公证暂行条例》，其中不少规定与当前的公证实践不太适应。这种状况在一定程度上影响了民间组织的健康发展，不利于政府、社会对民间组织实行管理和监督。行业自律性管理制度和诚信制度建设等方面也缺乏规制，管理方法上缺乏可操作性的有效手段。
二、上海促进民间组织发展的举措与经验
根据党中央、上海市委、市政府关于培育发展民间组织，发挥民间组织作用，以及加强和改进对各类社会组织管理和监督的精神，上海坚持控制发展数量与提高发展质量相结合，同时完善对民间组织的管理，加强培育与监管相结合、依法公开管理与秘密重点防范相结合，积极创造条件，因势利导地引导民间组织健康发
展。
（一）确定培育重点，推动工作开展
上海以民间组织能否发挥积极的社会作用为标准，将民间组织分为“鼓励发展、允许发展、限制发展和禁止发展”四类，采取不同措施予以扶持、引导、管理或限制。近年来，上海大力扶持行业组织、公益组织、社区组织等，积极培育民间组织，以适应全市经济社会发展的需要。
1.发展行业组织
为适应经济发展和对外开放的新要求，近年来上海大力培育和发展行业组织，以促进相关产业的发展。
一是明确扶持重点，加大对上海优势产业、新兴产业、与“入世”相关产业的行业协会培育和发展的力度。一方面，重点扶持现代服务业、先进制造业以及与“入世”相关的行业协会；另一方面，扶持属于社会急需的，具有高新科技、金融资本等现代经济内涵的行业协会。为配合政府机构改革和政府职能转移，对一些自主协调、自律管理、科技创新和侧重应用性的社团等也加强培育和支持的力度，充分发挥其协调市场运作、促进市场良性竞争等方面的积极作用。
二是加强现有行业协会的改革调整力度，以“一市一会”原则进行整合，优化布局，扩大行业协会的社会覆盖面，增强协会行业代表性。根据市场经济和本市统一市场发展的需要，在本市范围内同一行业只设一个行业协会，并按照产品、经营方式、经营环节及服务功能设置和调整行业协会布局，积极吸收行业内非公企业、外资企业等各类经济组织加入，提高协会在行业内的代表性、凝聚力和生命力。
目前，上海已初步形成了比较完整的行业协会体系，半数以上协会的行业代表性已超过50%。为切实发挥行业协会“服务企业、规范行业、发展产业”的作用，培育其成为发展社会主义市场经济、提升上海产业国际竞争力的一支重要力量。同时，上海加快政府与行业协会脱钩改革的步伐，实施政府与协会分开，政府工作人员不再兼职等5项原则。至2003年底，上海市基本完成政府机构与中介组织脱钩改制工作，做到行业协会与政府的办公地点脱钩、国家工作人员不兼任行业协会会长、秘书长等。此外，上海还加强了对行业协会等组织的监督，倡导诚信建设，解决民间组织会计制度问题，联合执法打击违法违规行为，并致力解决行业协会、民办非企业单位工作人员的社会保险问题，为这类组织的健康发展创造良好的环境和条件。
2.扶持公益组织
注重公益性、福利性民办非企业单位的培育发展，大力扶持为弱势羣体服务的民办非企业单位，是近年来上海民间组织发展的又一重点。
上海的民办非企业单位分布于教育、卫生、文化、科技、体育、法律等社会各个领域。上海通过政府的重点扶持，以奖励性、委托性、补贴性或购买性等方式使民办非企业单位得到培育与发展，达到整合民间人力、智力、物力、财力等资源，更好服务社会、融入社区、贴近百姓的目的。应对城市老龄化的压力，上海还大力扶持民办非企业单位建立完善城市养老院、福利院、社区养老服务中心，同时组织社会化的专业服务，如上海普陀区民欣乐助老服务中心接受政府部门委托，结合再就业工程，招聘和培训“4050”人员，组成专业化的居家养老服务队伍，为社区老人提供各种服务。
开拓民间组织的慈善资源和募集渠道，培育民间组织开展扶贫济困送温暖活动，探索慈善捐赠物资管理工作的经常化、社会化、规范化和制度化机制，也是上海扶持公益组织的一项重要工作，并取得显着成绩。如2006年“蓝天下的至爱”慈善系列活动持续开展了近两个月的时间，共募得善款超过1亿元，1月22日“爱心全天大放送”万人上街募捐当天募得善款100余万；上海的民间慈善救助服务社，改进了对流浪乞讨人员救助管理方法，逐步开展和发挥本市公益性民间组织广泛参与社会救助管理工作，并为本市20多家慈善救助服务社和市残疾人慈善服务社配备统一标志的车辆，上街协助市容和城管部门，对城市生活无着的流浪乞讨人员进行引导和护送至分布在全市的各社会救助管理站，协助政府进行社会救助。
3.建设社区组织
为配合社区发展，上海积极培育和发展社区民间组织，引导其在社区建设和管理中发挥作用。上海提出了“社团进社区”的口号，倡导组建“社区民间组织服务中心”，发挥其服务民间组织、党的建设、人力资源管理、预警监督、承担政府委托或转移职能、服务社区居民等六大功能和羣众自治的作用，推进实施社区居民自治、民主管理、民主决策和民主监督。
例如，上海普陀区真如镇以促进就业为目标，大力推进社区民间组织建设，积极发挥民间组织作用。他们将民间组织发展与促进就业工作结合起来，通过政策扶持、资金支持、搭建平台、行为规范四方面工作，以就业促进联谊会，促进就业中心、公益服务社、助老服务站和居民区互助组织为社区民间组织的载体，有效促进了社区就业。
又如，上海静安区组织了“民间组织进社区”公益系列活动，完善了社区服务工作，内容包括消防安全、医疗谘询、科学普及、就业指导、家庭教育指导系列辅导讲座和“敬老献爱心”志愿者服务等，由全区五个街道社区民间组织服务中心确认服务项目，同时向全区293家民间组织征询承担服务意见，由静安区社团局在40多家自愿报名的民间组织中选定18家作为此次公益系列活动中首批进社区的民间组织。这类公益系列活动今年内将开展69次，覆盖到全区所有的社区。
再如，上海卢湾区积极开展慈善活动，服务弱势羣体。各慈善社团和老年协会发动社团成员单位、志愿者队伍及社区羣众为低保家庭、“三不靠”人员、失业困难人员、困难老人和大重病对象等特殊困难羣体开展了一系列的帮困送温暖活动。
4.完善培育机制
一是，积极建立和完善政府购买服务机制。上海加快政府职能转变，逐步将决策谘询、标准制定、行业规范、资格认证等职能向行业协会转移，将实物性、服务性工作和部分社会管理工作委托给民间组织。
二是，努力建立健全民间组织管理人才的培养机制。上海通过加大民间组织领导和骨干的选拔、培养、推荐力度，完善民间组织专职工作人员的职称评定、养老保险、工资基金管理等措施，鼓励政府和社会优秀人才积极投身民间组织事业，倡导党员、羣众以志愿者身份参与公益性民间组织的服务活动。
此外，为扶持民间组织健康发展，促进其发育成熟，上海通过对政府购买服务项目进行中介评估、建立扶持基金、签订购买合同等，向行业协会，公益性、服务性民间组织实施购买服务等，加强对民间组织的引导，并逐步形成了优胜劣汰机制。
（二）改革管理体制，创新工作机制
上海从改革发展的总体目标和要求出发，制定了“总量控制，结构调整，完善政策，依法管理，有序发展”的工作方针和“培育发展和监督管理并重，政治把关与发挥作用并重，思想教育和依法行政并重，整体推进与分类指导并重”的工作原则，把完善管理体制，创新工作机制作为工作的重点，积极促进民间组织健康有序发展，为民间组织发展营造良好的环境。
1.整合行政机构
1999年8月，上海成立了社会团体管理局，统筹全市社团、行业协会、中介组织、民办非企业单位、社区民间组织等非政府组织的管理、引导和服务，确保党和政府对民间组织的政治领导，为上海的经济发展、政治稳定和社会全面进步提供保障。
2002年初，上海设立了行业协会发展署和市场中介组织发展署，加强对本市行业协会、中介组织的培育、管理和统筹协调。两个机构实行“两块牌子一套班子”，并调整了原来的行业协会、中介机构管理，由过去的登记管理机关、行政业务主管部门的二元管理，转变为登记管理机关、行业业务主管部门和协会业务主管部门（即市行业协会发展署、市市场中介发展署）的三元管理，实行政府管理体制和机制的创新。
2004年12月，上海在原市行业协会和市场中介发展署的基础上，建立了上海市社会服务局，与市社会工作单位合署办公，加强对民间组织的培育发展与管理服务。上海市社会服务局、社团管理局和业务主管单位一起，形成了“双重领导、三方负责”的管理格局。
社会服务局承担以公共服务、公共管理为主的综合性管理职责，研究并制定民间组织的发展规划和管理服务政策，加强与登记管理机关、业务主管单位等有关部门的综合协调，承担行业性民间组织业务主管单位的主要职责，对暂时较难明确业务主管单位的民间组织履行业务主管单位责任。
社团管理局承担以登记管理、执法监督为主的管理职责，负责民间组织的登记审批或者备案，依法规范民间组织活动，行使行政检查、专项治理和依法查处职能；业务主管单位负责民间组织所涉及的行业性、专业性事务的指导，负责民间组织内的思想政治工作、党的工作及内部管理工作的指导。
2.健全相关法规
针对加入WTO后的新形势，上海市政府2002年初在调查研究的基础上，先后制定并分别颁布了有关促进上海民间组织发展与规范管理的三份文件（《上海市行业协会暂行办法》、《关于促进行业协会发展的指导意见》、《关于经济鉴证类中介机构规范管理的若干意见》），分别就转变政府职能、发挥民间组织的作用、行业协会管理体制和调整改革的内容、脱钩改制后鉴证监督类中介机构的规范管理和行业自律等明确了规范指导意见，从政策导向上加强行业协会、经济鉴证类中介组织的发展和管理。2002年10月，上海市第十一届人大第四十四次会议正式审议通过《上海市促进行业协会发展规定》，以地方法规的形式，确保了对行业协会发展的依法规范和管理。
为解决长期困扰民间组织发展的财务票据、税收管理和养老保险待遇问题，上海有关部门还制定颁布了相关的地方规定。2002年8月，市财政局、市地方税务局下发了《关于本市社会团体和民办非企业单位票据及税收管理问题的通知》，明确了社团和民办非企业单位的票据使用办法及部分减免税项目；同年11月，市民政局、市劳动和社会保障局、市社团局联合发出《关于社会团体和民办非企业单位专职人员社会保险问题的通知》，明确了社团和民办非企业单位专职工作人员参加社会保险的办法，解决了民间组织工作人员的后顾之忧。
3.实行有效管理
对民间组织的管理，不是要干预其日常活动，而是要对其活动进行规范，加强对民间组织的培养，促进其健康发展。针对民间组织为数众多、情况复杂等状况，上海从实际出发，探索了一系列有效工作机制和管理模式。
一是根据不同类型，确定管理重点。对社团，重点是引导其按章活动、民主办会，防止违背社团宗旨和超出业务范围开展活动；对民办非企业单位，重点是加强自律诚信，防止从事以营利为目的的活动；对基金会，重点在规范基金募集行为，防止违规操作资金及偏离基金会性质的倾向。
二是明确分工，加强日常管理。主要是逐步形成“协调管理”、“分工负责”的管理格局。在日常管理中，